柳州市人民政府行政复议决定书

柳政行复〔2023〕8号

申请人：广西某某有限公司。

法定代表人：黄某红，职务：董事长。

被申请人：柳州市林业和园林局。

法定代表人：曹幸，职务：局长。

住所地：广西柳州市三中路66号。

申请人不服被申请人2023年X月X日作出的《林业行政处罚决定书》（柳林罚书字[2022]第X号，以下简称“X号处罚决定”）于2023年X月XX日向本机关申请行政复议，本机关于2023年X月X予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销“X号处罚决定”。

申请人称：2023年X月X日，被申请人作出“X号处罚决定”，认为申请人违反《中华人民共和国森林法》相关规定，认定申请人开发建设的某某公园涉嫌非法占用林地面积1.3859公顷（13859平方米），依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条及广西林业行政处罚自由裁量基准制度的规定，作出责令申请人恢复原状（或限期六个月补办林地征占用手续）及罚款337170元的行政处罚，申请人对被申请人作出的“X号处罚决定”有如下异议：一、申请人占用林地进行开发经营已获得出租人广西某某学院（前身为广西某校）、自治区林业局的批准。（一）某某公园所有项目报建主体是广西某某学院，申请人已告知广西某某学院需要办理林地占用手续，学院答复根据《关于占用征用森林公园林地办理证明材料有关事项的通知》的规定，申请人不用再办理征占用林地手续。申请人占用林地进行开发经营已获出租人广西某某学院（前身为广西某校）批准，每年申请人按实际占用林地面积缴纳租金。广西某某学院系自治区林业局的下属单位，自治区林业局及该学院对申请人占用林地进行开发经营是知晓的、支持的，未提出任何异议，本案不存在未经批准擅自占用林地的事实。（二）自治区林业局2006年6月19日下文给广西某某学院批复同意某某公园的总体规划，且在2005年6月1日，原柳州市规划局出具了《关于某某公园选址的意见》，同意了某某公园的选址。2006年9月5日，自治区林业局下文给广西某某学院，同意某某公园开发项目的林地变更。2007年12月7日，自治区林业局下文批复同意广西某某学院某某教育培训基地项目建设。（三）各级政府及其职能部门对申请人占用林地进行开发经营是认可的。自2005年以来，申请人在某某公园开发经营的整个过程及目前现状已先后获自治区林业局，自治区旅游局及中共柳州市委、市政府，中共柳州市柳北区委、区政府的认可和好评，且多次受到表彰。二、申请人在客观上并没有未经批准擅自占用林地的主观故意。2010年2月12日，中共柳州市委办公室和柳州市人民政府办公室联合下发《柳州市“2010-2012十大重点旅游项目”及实施推进方案的通知》，要求申请人加速推进某某公园建设。2010年X月X日，中共柳州市委和柳州市人民政府重点工作督查办公室下发《关于对“十大重点旅游项目”建设有关问题进行征询意见的通知》，申请人在此次征询中已反映某某公园无建设用地指标，某某教育培训基地开发项目报建手续无法进行，要求协调解决建设用地指标，此后柳州市政府专门召开了会议予以协调，但由于用地指标紧张，某某公园的建设用地指标问题未得以解决。2011年X月X日，经柳州市国土资源信息测绘所测绘，申请人拟开发的某某公园建设用地占地84.667亩。自2012年开始，申请人先后被评定为“第四批自治区文化产业示范基地”“2014年广西现代林业产业龙头企业”，申请人开发的某某公园被评定为“2013年广西‘森林人家’试点单位”，申请人开发的君武森林民俗养生休闲景区在2014年被评定为“广西五星级乡村旅游区”等。以上事实说明，申请人按照要求积极筹建某某公园配套旅游、景区服务设施，加速推进某某公园建设，同时按照有关主管部门的要求，积极办理某某公园规划和建设用地手续，但由于建设用地指标紧张，客观上形成了违法用地事实。三、申请人占用林地行为并未造成严重后果，且现在广西某某学院正在办理征占用林地手续，目前已上报自治区林业局，近期可完成涉案林地的用途变更批准手续。申请人占用林地行为并未发生砍伐林木或污染环境的事实，并未造成严重后果，即并未造成林地的原有植被、林业种植条件严重毁坏或严重污染。同时申请人进行了积极主动整改，从2020年X月起，对某某公园内违法占用林地、违法建设的情况进行了自查自纠，先后拆除公园内总评规划外的违法建筑共约1500平方米，其中，拆除童话剧场一栋约550平方米；拆除山竹林包厢共14间，约950平方米，同时拆除了违法搭盖的设施一批，恢复林地约2000平方米。2022年X月，作为土地出租方的广西某某学院已上报自治区林业局，目前正在办理征占涉案林地的报批手续，待手续完善后，本案涉及到的未经批准擅自变更林地用途的违法事实将彻底根除。四、对申请人的涉案行为不予行政处罚，有可以参照执行的法律依据。根据《中华人民共和国森林法》第五十二条的有关规定，林场内的生产设施、教学科研用地是不用报建的，被申请人认定的某某公园内占用林地的建筑确实为广西某某学院教学实训、科研教学基地的教学教具，其中有部分是申请人为该校代建的教学教具。据此，申请人部分涉案占用林地的行为不应视为未经批准擅自变更林地用途的违法行为，对申请人的涉案行为不应予以行政处罚。2022年9月23日，国家自然资源部印发《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》，该规程自2022年11月1日起施行。该规程4.2.6和4.3.1规定，城乡规划违法建设可采取改正措施；对于违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。申请人认为，形成本案未经批准擅自变更林地用途违法事实的原因比较复杂，由申请人单独承担本案违法事实的处罚欠缺公允，且申请人的涉案行为存在案情轻微、没有造成危害后果、没有主观过错并及时改正的事实，参照国家自然资源部印发的《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》的有关规定，对申请人的涉案行为可不予行政处罚。五、申请人无力支付罚款337170元。由于新冠疫情影响，旅游企业处境艰难。三年来，相关政策不允许人群聚集，旅游出行受到限制，致使申请人旅游收入绝收，金融部门对申请人涉及的旅游业停止贷款，筹集资金的渠道封闭，民间的信贷融资为规避风险，也不向旅游企业贷款。目前申请人的收入入不敷出，举步维艰，难以延续，连续三年处于亏损状态。六、被申请人作出的“X号处罚决定”存在认定事实不清，适用法律有误的问题。（一）“X号处罚决定”责令申请人恢复原状（或限期六个月补办林地征占用手续）与事实不符，没有可操作性，应予以撤销。在被申请人作出“X号处罚决定”前，申请人已对涉案的部分林地进行了恢复原状，被申请人是知晓的，现责令申请人恢复原状，违背了客观现实。（二）“X号处罚决定”没有引用国家自然资源部于2022年9月23日印发的《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》是错误的。（三）“X号处罚决定”中没有表述广西林业行政处罚自由裁量基准制度的内容，缺乏公信力。七、申请人努力承担社会责任，创造社会效应，应给予申请人更多的扶持、包容和理解。（一）某某公园的民俗建筑设施是各民族积极参与社会主义精神文明建设，促进民族团结和融合，传播和传承民族文化的桥梁。某某公园建园至今，以弘扬社会主义核心价值观为己任，奉献社会，主动承担社会职能，积极参与社会主义精神文明建设，在海内外获得巨大的影响。（二）申请人响应党中央号召，积极投入脱贫攻坚战，积极帮扶贫困户。（三）某某公园民俗建筑设施是有历史木质结构的木楼，均为某某民俗博物馆的藏品并已在国家文物局备案。（四）申请人以承担社会责任、创造社会效益为己任，努力为柳州市民提供一处风景优美的休闲度假的胜地。综上所述，请求复议机关支持申请人的复议请求。

被申请人称：一、被申请人作出的“X号处罚决定”认定事实清楚，证据确凿充分。（一）2020年X月XX日，广西壮族自治区森林公安局直属二分局对申请人及其法人黄某红非法占用农用地进行立案侦查，并于2022年5月31日移送广西柳州市柳北区人民检察院。柳北区检察院审查查明申请人自2007年1月以来，在未办理林地变更手续和报建手续未获批准的情况下，非法占用林地搭建建筑物，占地面积为1.3859公顷。柳北检察院向被申请人提出检察意见：依法依规对申请人及其法人代表黄某红非法占用农用地的行为给予行政处罚。（二）经被申请人行政执法人员现场调查和广西南宁某某林业调查规划设计有限公司柳州分公司对该地点勘测鉴定，申请人涉嫌非法占用林地面积1.3859公顷（13859平方米），其中0.8619公顷（8619平方米）森林类别为重点公益林，保护等级为Ⅱ级，0.5240公顷（5240平方米）森林类别为一般商品林。以上事实有申请人法人黄某红陈述、现场勘验笔录、照片以及广西南宁立南林业调查规划设计有限公司柳州分公司的鉴定结论为证。二、执法主体、程序合法合规。根据《中华人民共和国森林法》第三十七条“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续”以及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，被申请人根据职责和法律法规从立案登记、询问、告知，到对申请人作出“X号处罚决定”，在执法主体资格、职责范围和程序上都合法合规。三、法律法规适用正确，处理得当。《中华人民共和国森林法》已于1984年9月颁布，1985年1月1日实施，申请人应知晓。租用林地开发经营与非法占用林地是两种性质完全不同的行为，二者不应混淆，对申请人的处罚是因其违反了国家法律法规。经核查，自治区林业局相关的文件和批复均要求切实做好森林资源的保护和管理，并按规定办好审批和林地变更手续，但申请人仍在未取得林业主管部门开具的同意林地占用手续情况下占用林地建设，擅自违法改变林地用途，且非法占用林地面积过大，影响较大。虽然申请人在创造社会效益方面优秀，但是优秀的成本不能置于违法的基础上。被申请人依据柳北检察院的建议和《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》及广西林业行政处罚自由裁量基准制度，作出的“X号处罚决定”适用法律法规正确，处理得当。四、申请人的复议申请于理于法无据，依法应不予支持。（一）如上所述，租用林地开发经营与非法占用林地是两种性质完全不同的行为，二者不应混淆，获得林地的承租开发经营权不等于可以非法占用林地。（二）申请人的申请书第二个观点第2点理由中已明确承认早在十多年前其就明知工程建设占用林地需要办理用地审批手续，即申请人已自证其非法占用林地有明显的主观故意，其否定这一主观故意的理由与事实不符，且自相矛盾。申请人试图将其违法行为的责任予以推卸实属无理；其将自治区和柳州市相关单位对申请人经营行为的表态与被申请人等单位依法对工程建设占用林地的行政审批这两种不同性质的行为故意混为一谈，混淆视听，该行为不可取。（三）申请人的违法行为是否造成严重后果不是否定行政处罚的依据和理由，客观上申请人的违法行为确实也造成了较为严重的后果，其无力支付罚款的理由依法更是不能成立。综上所述，被申请人作出的“X号处罚决定”认定事实清楚，证据确凿充分，执法主体、程序合法合规，法律法规适用正确，处理得当，请复议机关予以支持。

本机关查明：2020年X月X日，广西壮族自治区森林公安局直属二分局对申请人及其法人黄某红非法占用农用地进行立案侦查，并于2022年X月X日移送广西柳州市柳北区人民检察院审查起诉。柳北区人民检察院于2022年X月X日向被申请人作出的柳北检意〔2022〕X号《检察意见书》载明“本院正依法按照涉案企业合规程序办理该案，其中接受行政处罚是涉案企业合规整改的内容之一，若涉案企业及嫌疑人计划期限内能够按时完成企业合规整改，本院将依法对其作不起诉处理”，并附涉案证据材料。2022年X月X日，被申请人对申请人以涉嫌实施擅自改变林地用途的违法行为进行立案。经被申请人查明，自2005年以来，申请人在未取得林业主管部门开具的同意林地占用手续的情况下，擅自改变林地用途，将某区某某林场11林班1、3、6、12小班以及15林班2、6、9内共1.3859公顷林地用于建设房子、舞台、简易棚和钢架棚等建筑物，经广西南宁立南林业调查规划设计有限公司柳州分公司对该地点勘测鉴定，申请人涉嫌非法占用林地面积1.3859公顷（13859平方米，20.7885亩），其中0.8619公顷（8619平方米，12.9285亩）森林类别为重点公益林，保护等级为Ⅱ级，0.5240公顷（5240平方米，7.86亩）森林类别为一般商品林。2023年X月X日，被申请人经处罚前告知、听取陈述申辩意见、法制审核、集体讨论等法定程序后依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条及广西林业行政处罚自由裁量基准制度的规定作出“X号处罚决定”，决定：一、责令恢复原状（或限期六个月补办林地征占用手续）；二、并处非法占用一般商品林地每平米15元和非法占用重点公益林每平米30元，共计5240*15+8619*30=337170元（叁拾叁万柒仟壹佰柒拾元整）罚款的行政处罚。

另查明：《林业行政处罚程序规定》第三十四条规定，林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。本案在2022年X月X日立案后，于2022年X月X日办理了案件延期办理审批手续，延长期限至2022年X月X日，但被申请人直至2023年X月X日作出“X号处罚决定”，且无向上级林业主管部门报批的手续。

上述事实有下列证据证明：柳北检意〔2022〕X号检察意见书、询问笔录、现场勘验笔录、照片、广西南宁某某林业调查规划设计有限公司柳州分公司的鉴定结论、行政处罚案件延期办理审批表等证据材料。

本机关认为：行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。一方面，“X号处罚决定”认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。本案经有林业调查规划设计资质的专业机构出具的鉴定结论认定，申请人涉嫌非法占用林地面积1.3859公顷（13859平方米，20.7885亩），其中0.8619公顷（8619平方米，12.9285亩）森林类别为重点公益林，保护等级为Ⅱ级，0.5240公顷（5240平方米，7.86亩）森林类别为一般商品林，对于涉案林地面积及未取得合法审批手续，擅自改变林地用途的违法事实申请人均认可。同时，《中华人民共和国森林法》第三十七条规定，矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。《广西林业行政处罚自由裁量基准制度》规定，擅自将一般林地改为非林地，面积在5亩以上的，并处以每平方米10元至20元的罚款;擅自将国家重点公益林和省级公益林改为非林地，面积3亩以上的，并处以每平方米30元的罚款。结合上述规定，被申请人作出的“X号处罚决定”认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。另一方面，本案存在程序上的轻微违法。《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。《林业行政处罚程序规定》第三十四条规定，林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。本案在2022年X月X日立案后，于2022年X月X日办理了案件延期办理审批手续，延长期限至2022年X月X日，但被申请人直至2023年X月X日作出“X号处罚决定”，且无向上级林业主管部门报批的手续，本案在处理期限上存在轻微违法。本机关综合考量认为，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（一）项以及《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，处理期限轻微违法的情形虽属于行政行为程序轻微违法，但对申请人的权利未产生实际影响，不影响“X号处罚决定”的效力。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，本机关作出如下决定：确认柳州市林业和园林局2023年X月X日作出的《林业行政处罚决定书》（柳林罚书字[2022]第X号）违法。

如不服本决定，可自收到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

2023年4月25日